EL JUICIO POLÍTICO Y LA
DECLARATORIA DE ABANDONO DEL CARGO EN VENEZUELA
Febrero 2016
Por: Alejandro González Valenzuela.
Aun cuando es una obviedad, resulta
obligante comenzar señalando que Venezuela atraviesa la más profunda crisis de
su historia contemporánea, la cual, por afectar a casi todos los ámbitos del
Estado, del gobierno, y de la sociedad, puede ser calificada, sin lugar a
dudas, como una crisis sistémica y terminal, que amenaza con un colapso inminente.
En este contexto, sectores políticos han venido planteando distintas
iniciativas constitucionales tendentes a acortar el mandato del Presidente de
la República (enmienda) o a interrumpirlo (asamblea constituyente, renuncia, referendo
revocatorio, y, recientemente, declaratoria de abandono del cargo), como punto
de partida para revertir la crisis precitada.
El juicio político con miras a la
declaratoria de abandono del cargo, es una categoría jurídica poco conocida en
el constitucionalismo venezolano, pero, de gran desarrollo normativo, doctrinario
y jurisprudencial en el constitucionalismo latinoamericano, a los cuales,
apelaremos para precisar la naturaleza y alcance de esta institución en
Venezuela.
1.- Juicio político y abandono del cargo.-
La Constitución de 1.999, establece dos
mecanismos para la defenestración de aquellos funcionarios públicos de mayor
jerarquía del Ejecutivo Nacional, que evidencien inidoneidad en el desempeño de
sus funciones, a saber: moción de censura al Vicepresidente y ministros, que comporta
su remoción del cargo (artículos 187.10, 240 y 246); y juicio político al
Presidente de la República, que comporta la declaratoria de abandono del cargo
como causal de falta absoluta (artículo 233).
De manera general puede afirmarse que el
abandono del cargo es la situación jurídica que se produce cuando el Presidente
de la República incumple los mandatos constitucionales que conforman su ámbito
competencial, ya por abuso de poder, omisión de deberes constitucionales o infracción
de expresos dispositivos constitucionales. En este contexto, la declaratoria de
abandono del cargo viene a ser la manifestación sustantiva del juicio político
parlamentario, esto es, la declaración de voluntad final que se produce en el
marco de un procedimiento destinado a verificar y hacer efectiva la
responsabilidad constitucional del Presidente de la República, en el que se evalúa
su desempeño y su conducta.
2.- El juicio político y el abandono del cargo en el
constitucionalismo (y convencionalismo) latinoamericano.-
En el constitucionalismo
latinoamericano, el enjuiciamiento político del Presidente de la República por
incumplimiento de funciones (abandono del cargo), cumple una doble
funcionalidad: como garantía de buen gobierno establecida para defender el
principio de idoneidad política, es decir, una garantía para defender a los
ciudadanos de la incapacidad, negligencia, abuso o perfidia de sus
representantes o, como afirma Sagüés[1],
un mecanismo de “saneamiento institucional” destinado a desplazar a
funcionarios no idóneos para desempeñar un cargo; y como una herramienta (republicana)
útil para desactivar crisis institucionales, especialmente, en países con
institucionalidad democrática débil (Pérez Liñan[2]),
como Venezuela.
El vasto historial de crisis
político-institucionales y de inestabilidad política en América latina, ha
propiciado que esta categoría haya alcanzado un notable desarrollo normativo,
doctrinario y jurisprudencial. Es cierto, la inestabilidad política no ha desaparecido en la región, pero, si ha
cambiado la forma en que se expresa, pues, en la actualidad las crisis
políticas comportan la remoción o renuncia de presidentes, sin que ello
implique la ruptura democrática o del hilo constitucional. Así ha ocurrido con
Raúl Cubas Grau y Fernando Lugo en Paraguay, Collor de Melo en Brasil; también,
ha habido casos de juicio político fallido (Ernesto Samper en Colombia, y Luis
González Macchi en Paraguay en los años 2002 y 2003), actualmente Dilma Roussef
está sometida a juicio político en Brasil.
En el constitucionalismo argentino el
juicio político por incumplimiento de funciones constitucionales (abandono del
cargo), tiene mayor desarrollo normativo, doctrinario y jurisprudencial que en
Venezuela. La Constitución argentina establece en los artículos 53, 59 y 60, la
nómina de funcionarios que están sujetos a su defenestración por incumplimiento
de funciones, sin perjuicio, de responsabilidades ulteriores derivadas de
delitos o abuso de poder.
En esta perspectiva el tratadista
argentino Diegues[3] ha
definido al juicio político, así:
“El juicio político es una garantía de buen gobierno
establecida para defender el principio de idoneidad política. Se trata de un reaseguro
para –al decir de Madison– defender a la comunidad contra la incapacidad, la
negligencia o la perfidia de sus representantes o, como afirma Sagüés, de un
mecanismo de “saneamiento institucional” destinado a desplazar a magistrados y
funcionarios no idóneos para desempeñar un cargo…omissis…el juicio político puede definirse como el procedimiento
destinado a verificar y hacer efectiva la responsabilidad constitucional de los
más altos funcionarios del gobierno evaluando el desempeño o la conducta del
acusado. El pueblo hace escuchar su voz a través del Congreso en la Cámara de
Diputados, que sirve directamente sus intereses. Tiene ésta la prerrogativa
exclusiva de decidir la acusación del funcionario (art. 53 CN) quien, luego de
haber realizado una escrupulosa investigación de los hechos12, habilita al
Senado, a los representantes de los Estados provinciales, a constituirse en
tribunal, para conocer los cargos que se le imputen (arts. 59 y 60 CN). Quizás
sea por esto que se trate del arma más potente con que se halla investido el
Congreso para ejercer su función de control sobre los restantes departamentos
del gobierno.”
En el constitucionalismo chileno, estos
mecanismos son objeto de desarrollo normativo bajo una categoría distinta, la
de acusación constitucional. El artículo 52 de la Constitución chilena,
establece la nómina de los funcionarios susceptibles de defenestración de sus
cargos por acusación constitucional luego del respectivo juicio político.
Importa precisar que desde 1.833, también, existe la categoría de notable
abandono de deberes aplicable sólo a Alcaldes. Al efecto, el constitucionalista
chileno Alejandro Silva Bascuñán[4],
en su obra Tratado de Derecho Constitucional, refiere que el “notable abandono
de sus deberes” se genera cuando se producen circunstancias de suma gravedad
que demuestran, por actos u omisiones, la torcida intención, el inexplicable
descuido o la sorprendente ineptitud con que la autoridad abandona sus deberes,
olvidando o infringiendo los inherentes a la función pública.
Por su parte, la Corte Constitucional
de Colombia en sentencia C-769/1998, ha definido el abandono del cargo en los
siguientes términos:
“En consecuencia,
dicho abandono se puede presentar, bien porque se renuncia al ejercicio de las
labores o funciones propias del cargo, con la necesaria afectación de la
continuidad del servicio administrativo, o bien porque se deserta
materialmente del cargo al ausentarse el servidor del sitio de trabajo y no
regresar a él para cumplir con las labores asignadas, propias del cargo o del
servicio. Corolario de lo anterior es que el abandono debe ser injustificado,
es decir, sin que exista una razón o motivo suficiente para que el servidor se
exima de la responsabilidad de cumplir con las funciones propias del cargo o
del servicio. Ello es así, porque de ser justificado el abandono del cargo o
del servicio desaparece la antijuridicidad del hecho y, por consiguiente, la
falta disciplinaria.” (resaltado añadido).
La Corte Interamericana de Derechos
Humanos, también, ha reconocido que en un Estado de Derecho, el juicio político
es una forma de control que ejerce el Poder Legislativo, así en el caso:
Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, reparaciones y Costas. Sentencia de fecha
31 de enero de 2.001, Serie C, Nº. 71, párr. 63, precisó:
“Esta Corte considera también oportuno referirse a la
institución del juicio político en razón de su aplicación al caso concreto y
por las exigencias establecidas en la Convención Americana en cuanto a los
derechos fundamentales de las supuestas víctimas en este caso. En un Estado de Derecho, el juicio político
es una forma de control que ejerce el Poder Legislativo con respecto a los
funcionarios superiores tanto del Poder Ejecutivo como de otros órganos
estatales. No obstante, este control no significa que exista una relación
de subordinación entre el órgano controlador -en este caso el Poder
Legislativo- y el controlado -en el caso el Tribunal Constitucional-, sino que la finalidad de esta institución es someter
a los altos funcionarios a un examen y decisión sobre sus actuaciones por parte
de la representación popular”. (resaltado añadido).
3.- Antecedentes del abandono del cargo en Venezuela.-
En noviembre de 2.008, el abogado
Herman Escarrá solicitó ante la Sala Constitucional interpretación abstracta
sobre el contenido y alcance del artículo 233 de la Constitución de 1.999,
específicamente, en el sentido de que el abandono del cargo pudiera ser
declarado mediante referendo popular, ante la evidencia, para el solicitante,
de que ante la Asamblea Nacional no podía ser planteado un juicio político
contra Hugo Chávez, debido al control absoluto que éste ejercía sobre esa
entidad. A tal efecto, argumentó:
“La Constitución de 1999 desarrolla lo relativo a las
‘faltas absolutas’ del Presidente de la República en el artículo 233,
incorporando el ‘abandono del cargo’, conocido como abandono de la función
pública o abandono del servicio; dejación de la actividad pública por grave
incumplimiento en sus obligaciones. Cabanellas en su Diccionario Enciclopédico
de Derecho Usual, señala ‘Incumplimiento de un deber referido al abandono de la
función pública que remite al abandono del servicio; dejación de las
actividades públicas o privadas cuando su cumplimiento se erige en obligación
exigible y puede producirse mediante una modalidad activa o adoptando una
actitud pasiva. El Diccionario de la Real Academia Española al referirse a la
palabra abandono ‘descuidar sus intereses u obligaciones’; el Diccionario
Jurídico Venezolano ‘en general significa el incumplimiento de un deber’ en el
constitucionalismo norteamericano el abandono del cargo se consuma por
incumplimiento de obligaciones como ocurre en Brasil y en Colombia. En Colombia
el artículo 194 refiere el abandono del cargo como supuesto de falta absoluta
del Presidente de la República”. (Sentencia Nº. 264/2009, Expediente N°.
08-1450).
Luego, en 2.013, la entonces Presidenta
del Consejo Legislativo del estado Miranda, junto a otros dirigentes
socialistas solicitó, también, interpretación abstracta del artículo 233, en el
sentido de que las causales de falta absoluta fuesen extendidas a los
gobernadores de estado, para aplicársela al gobernador del estado Miranda
Henrique Capriles, a quien acusaban de no cumplir con los deberes inherentes a
su cargo. Al efecto, basándose en los mismos argumentos de Escarrá, el abogado,
Jesús Silva R., escribía en Aporrea:
“Con el propósito de esclarecer los hechos y determinar la
verdad ante el Derecho, urge tomar en consideración que el abandono del
cargo es equivalente, conocido como abandono de la función pública o abandono
del servicio; dejación de la actividad pública por grave incumplimiento en sus
obligaciones. En efecto, Cabanellas en su Diccionario Enciclopédico de Derecho
Usual, señala incumplimiento de un deber referido al abandono de la función
pública que conlleva al abandono del servicio; dejación de las actividades
públicas o privadas cuando su cumplimiento se convierte en obligación
exigible y puede producirse mediante una modalidad activa o adoptando una
actitud pasiva, es decir, se comete por acción (infracciones) o por omisión”.
En este mismo contexto, el precitado
abogado escribe en La Razón, de fecha 21 de febrero de 2.016, lo siguiente:
“El abandono del cargo es equivalente al abandono de la
función pública desidia en el servicio; dejación de la actividad pública por grave
incumplimiento en sus obligaciones …omissis….
En esencia, el no ejercicio de las funciones de Gobernador es una violación
grave a la CRBV y a la CEBM y por ende, si la Sala Constitucional reafirma los criterios
que aquí expresamos, el Consejo Legislativo del Estado (sic) Miranda estaría jurídicamente
facultado para calificar la falta absoluta del Gobernador y seguir el procedimiento
contemplado en los artículos 66, 67, 68 de la CEBM.
Vale decir que el abandono del cargo previsto en la CRBV
opera como causal para declarar la falta absoluta del Presidente significa la
garantía de permanencia en el cargo en protección de los intereses del pueblo
que le ha otorgado el mandato (¿?), así se
desprende del artículo 232, también, de la Carta Magna, con interpretación
y efectos extensivos a Diputados, Gobernadores y Alcaldes. Actualmente, si
Ramos Allup sigue haciendo travesuras conspirativas, bien pudiera caerle el
poder del ‘mazo constitucional’”.
Al efecto, cabe observar que el proceso
al que se alude fue extinguido (paradójicamente) por abandono de trámite, en
sentencia N°. 407/2014, de la Sala Constitucional.
4.- Implicaciones jurídicas, políticas y éticas del
abandono del cargo.-
Entre los mecanismos establecidos en
los artículos 233, 340 y 347 de la Constitución, la declaratoria del abandono
del cargo viene a ser el que tiene mayores implicaciones políticas, éticas y
jurídicas, respecto de la situación jurídica que surge a partir de dicho
pronunciamiento.
Ciertamente, los restantes mecanismos
apuntan a interrumpir o a acortar el mandato constitucional sin que se deriven
implicaciones jurídicas o ético-políticas, respecto del desempeño o conducta
presidencial, pues, simplemente el presidente cesa en sus funciones al concluir
su mandato o al ser interrumpido éste. En cambio, el juicio político al
Presidente de la República, por abandono del cargo, comporta una valoración
jurídica, política y ética de su desempeño presidencial y de su conducta
personal, valoración que se proyecta sobre el régimen que encarna, lo que lleva
a que su defenestración se produzca por las razones verdaderas, esto es, violación de su deber de cumplir y hacer
cumplir la Constitución (art. 236.1), con todas las implicaciones que de ello
se derivan.
5.- Test de procedencia del juicio político por abandono
del cargo.-
La revisión de los antecedentes del
juicio político en el constitucionalismo latinoamericano, permiten concluir en
que el juzgamiento político al Presidente de la República, por abandono del
cargo, va a estar determinado por la aplicación de un “test de procedencia del
enjuiciamiento político”, en el que la pretensión parlamentaria debe llenar los
siguientes requisitos: consagración constitucional, incumplimiento de
funciones, ilegitimidad presidencial, institucionalidad democrática debilitada.
i)
Consagración
constitucional.-
El artículo 233, consagra el abandono
del cargo como una de las causales de falta absoluta, la cual, debe ser
declarada por la Asamblea Nacional por simple mayoría.
ii)
Incumplimiento de
funciones.-
Maduro,
está ostensiblemente incurso en abandono de funciones por:
·
abuso de poder (violación sistemática de DDHH);
·
omisión
de mandatos constitucionales (no garantizar la soberanía alimentaria; no
garantizar la salud pública; no garantizar la seguridad ciudadana; no defender
la soberanía ante Guyana; no defender la integridad territorial ante la
guerrilla, el paramilitarismo, el narcotráfico, el contrabando, el terrorismo;
entre otros);
·
infringir
normas constitucionales, entre ellas, las que postulan la separación de
poderes, la descentralización, aquellas que postulan que la unidad primaria de
la organización político administrativa de Venezuela es el municipio y no las
comunas; aquellas que consagran una FAN no una FANB; aquella que postula que
los componentes de la FAN son cuatro y no cinco; aquellas que postulan el
pluralismo (antes un elemento de la democracia hoy su fundamento, como lo
señala el Consejo Constitucional francés) no el pensamiento único, ente otros.
iii)
Ilegitimidad
presidencial.-
El presidente de la República desde el
momento de su investidura ha venido perdiendo legitimidad de manera
vertiginosa, las causa, de esta ilegitimidad son diversas: Dudas sobre la transparencia
del proceso electoral que lo llevó a Miraflores; dudas sobre su nacionalidad;
responsable de las más brutal represión a sectores opositores desde 2.014
(violencia institucionalizada, encarcelamiento de opositores, amenazas a medios
de comunicación); incapacidad para manejar los asuntos públicos (constantes
anuncios de políticas públicas, y constantes cambios de planes, ministros y
estrategias); etc.
Lo anterior, ha llevado a la figura del
Presiente de la República a registrar altísimos niveles de desaprobación y
rechazo, según lo vienen registrando de manera consistente todas las encuestas
de opinión, incluso aquellas afectas al oficialismo.
iv)
Institucionalidad democrática
debilitada.-
Resulta evidente que refundar la
República para establecer una sociedad democrática en un Estado social de
Derecho, nunca fue un propósito sincero para la revolución socialista, que hizo
del proceso constituyente una maniobra meramente táctica para asumir el control
del Poder Público, y hacer aprobar una Constitución Fachada (Sartori), que
sería desde su perspectiva, aparente y transicional. Lo anterior explicaría que
desde el 15/12/1999, se haya privilegiado la colonización del Poder Público
para, desde ahí, iniciar el desmontaje (gradual, accidentado, pero,
sistemático) del Estado Democrático y social de Derecho, y la ejecución (igualmente,
gradual, accidentada, pero, sistemática) de su verdadero proyecto político, el
Estado Comunal Socialista, mediante sucesivos actos jurídicos validados por
ilegítimos fallos de la Sala Constitucional, en materia de: organización y
funcionamiento del Estado; Federalismo; DDHH; Constitución Económica;
organización sindical y contratación colectiva; autonomía del BCV; régimen
financiero y presupuestario;
hidrocarburos; entre otros; actos y decisiones éstas que, en parte,
explican el cuadro político, económico y social actual.
El gradual, accidentado, pero,
sistemático, proceso de desmontaje del proyecto político consagrado en la
Constitución de 1.999 (Estado social de Derecho), y el accidentado, inconcluso,
pero, persistente proceso de edificación de la institucionalidad comunal
socialista, han creado un cuadro severo de anomia institucional caracterizada
por la ostensible incapacidad de los residuos institucionales del Estado social
de Derecho para componer y dirimir el conflicto, político, económico y social,
lo que ha terminado inhabilitando a esta institucionalidad democrática (ahora
meramente nominal) para desactivar la grave crisis que se ha venido gestando,
precisamente, porque esta misma institucionalidad debilitada, precaria y
anémica, constituye uno de los elementos que ha contribuido de manera
determinante al carácter sistémico y terminal que ha alcanzado la crisis. Por
tanto, resulta evidente que esta crisis sistémica sólo podrá ser conjurada
mediante, la restauración de la institucionalidad democrática, el desmontaje de
las bases de la institucionalidad comunal socialista, y el restablecimiento
pleno de la Constitución de 1.999.
El Rol del TSJ
En lo tocante a la institucionalidad
debilitada, especial mención merece el rol del TSJ, de manera especial su Sala Constitucional, que ha venido validando
los actos de las restantes ramas del Poder Público dirigidos a la sustitución
del proyecto político establecido en la Constitución de 1.999 (Estado social de
derecho y de Justicia) por el proyectos político oficialista (Estado Comunal
Socialista), a partir de una singular concepción del derecho (marxista) que fue
explicitada en el respectivo capítulo sobre Democracia Protagónica
Revolucionaria contenido en las Líneas Generales del Plan de Desarrollo
Económico y Social de la Nación 2.007-2013 (Plan Simón Bolívar o I Primer Plan
Socialista de la Nación), conforme a la cual: “el bien común determina el sentido de lo justo y lo bueno, es decir,
de lo ético, lo cual determina el contenido de la legislación general, es
decir, de la Constitución y las leyes. No es ético lo que va contra del bien
común”.
6.- Procedimiento del enjuiciamiento político que lleva a
la declaratoria del abandono del cargo.-
Debe crearse una comisión de diputados
que cumpla función acusadora; debe garantizarse al Presidente de la república
el debido proceso, garantizándole la oportunidad para que se defienda de los
cargos que se le imputarían; el pleno de la Asamblea Nacional fungiría de juez
político.
[2] Pérez Liñan,
Anibal, Juicio político al presidente y la nueva inestabilidad en América
Latina, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2.009.
[3] Diegues, Jorge
Alberto, Disertación ¿Es Constitucionalmente Admisible La Suspensión De Los
Funcionarios Sometidos A Juicio Político?,Jorge Alberto Diegues, en sesión
privada del Instituto de Política Constitucional, del 20 de octubre de 2010,
http://www.ancmyp.org.ar/user/files/05Diegues.pdf
[4] Silva Bascuñan,
Alvaro, Tratado de Derecho Constitucional, 3 Vols., págs. 104-08, Edit
Jurídica, Santiago, 1963, Tomo III.
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